【武侠专栏】第五章 铁血丹心大结局

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发布时间:2018-04-12 18:49

【武侠专栏】第五章 铁血丹心大结局——武功汇总:刻在PPP石壁上的武林剑谱

2018-04-12 17:26来源:PPP知乎PPP/融资/贷款

原标题:【武侠专栏】第五章 铁血丹心大结局——武功汇总:刻在PPP石壁上的武林剑谱

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在前PPP时代至今,平台公司一直在使用的,目前仍未判定为违规的武功主要有融资租赁和搬迁贷款等,但因为其自身的局限性,所以虽然长期在使用,但其所占比例一直较小,且仅可用于企业,不可用于政府本身;而城投平台公司违规融资的城投债、拨改租等已被叫停;同期,ABS(及类REITs)一直被寄予希望与PPP建立良好的衔接关系,但距离PPP对于期限和成本的要求尚有一定差距。另外,近年开始的利用外部资金提供公共产品的主要合规武功,除政府购买服务和PPP外,只有地方政府债券一种合规方式。本章评述城投债、地方政府债券、融资租赁、拨改租、ABS(及类REITs)、搬迁贷款及这些武功与PPP的组合应用。

【要点提示】

第一节 城投债✘——过渡性的武状元选拔

第二节 地方政府债券✔——老少皆宜的广播体操

第三节 融资租赁✔——飞刀又见飞刀

第四节 拨改租✘——生搬硬套的太极飞刀

第五节 ABS、类REITs✔——阳春白雪的玉女心经

第六节 搬迁贷款✔——基础功夫的移形换位

附:武林剑谱

第一节 城投债✘——过渡性的武状元选拔

为地方政府违规融资的城投债,属于被叫停的武功。

武功内容

城投债,以前曾又称“准市政债”,是地方投融资平台作为发行主体,公开发行企业债和中期票据等,其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。

城投债首先出现于我国上海,从2005年到2008年这4年里,发行总额仅1585亿元,但是2009年城投债开始井喷,城投债也一度成为有官方统计数据的仅次于银行贷款的第二大资金通道[注1]。与银行贷款比较而言,城投债的市场准入条件更高,融资难度更大,券商大规模登上前台,会所、评级、律所一顺水的武林正宗门派大品牌教头。

走向违规

后期,用于地方政府违规融资的城投债逐渐演变成为主要看报表颜值,本身并没有太高的武功技术含量,类似武状元选拔赛,各市都有一定指标限制,只要平台财报体质适合,平台爸爸市县的财政内力基础深厚,教头们一阵包装,然后就按部就班了。

2018年春节前夕,国家发展改革委办公厅、财政部办公厅发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金[2018]194号),虽然文件仅仅是对先前文件内容的重复和强调,但是从发债角度,将公益性资产及储备土地使用权与企业资产、将地方政府信用与企业信用、将违规融资与申报企业债券进行了切割,通过城投债为地方政府违规融资的路径被逐步封堵。

内功心法

在发债过程中,城投债客观上促进了以“城投公司”为代表的平台公司(“城投”之名也许正是此时兴起)通过资产整合等多种方式,向资产和财务管理的相对正规化方向演进。

但是,在发债过程中,很多不良咨询机构默许甚至唆使采取违规方式向平台公司划入违规资产,七公没有主持过武状元包装秀,但曾作为名义帮主参加了城投债发行,亲身体会到了瞒天过海时的胆战心惊。

从债务管理层面来看,城投债后期发展成为一种过渡性产品,具有较大的计划配额制特点,与其他融资工具相比较来说,对于资金用途的限制也愈来愈宽松。城投债在政府融资应用中所表现出来的自身缺陷,对于PPP的宏观管理提供了重要启示。从逆向角度来分析,2017年开始对PPP进行的整改,尤其是对纯政府付费的限制、对债务性资本金的封堵、对无运营的清退,将有望在很大程度上阻止PPP变成十年以上期城投债。

第二节 地方政府债券✔——老少皆宜的广播体操

地方政府债券,属于合规的地方政府举债融资方式。

武功内容

地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券;相对应的,地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

在新预算法和43号文[注2]实施后,地方政府只能通过发行地方政府债券的方式来举借债务,且必须在国务院批准的限额内发行。发行主体为省、自治区或直辖市级政府,地(州、市)级政府仅能通过省级转贷,发行要求为仅用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。发行类型主要分为一般债券和专项债券。2015年至2017年,地方债的新增额度分别只有6000亿、1.18万亿和1.63万亿(小木鱼张永亮老师)。假设对于一般区县,额度可以按照0.01-0.1%的经验数据来估算额度,显而易见的,规模是相对不足的。

内功心法

地方政府债券,属于男女老少皆宜的广播体操,没有什么技术难度。与城投债相比,其计划配额性更强,更利于各区域间有计划性的平衡发展,也正是基于这一原因,地方政府债券的规模不可能太大,否则会对宏观经济产生较大影响。

第三节 融资租赁✔——飞刀又见飞刀

融资租赁,属于合规的融资方式,但是融资租赁能应用于企业法人,不能直接应用于地方政府。

武功内容

租赁,本身是类似于飞刀类型的武器,把它作为武功来讨论,是因为在设备甚或房产的租售过程中实现了融资的功能。但是,融资租赁的缺点也很明显,一是规模很难合规地放大和拓展,二是成本非常高。既然是飞刀么,一般不能随处可用、价格也比较贵,有几个能像李寻欢[注3]那样撇出去然后又回到手里的呢。

内功心法

在与地方政府隔离偿还责任的条件下,平台公司可以采取融资租赁的方式筹集启动资金,因为这一融资租赁过程具有与TOT相似的内功心法,所以这一过程也可以作为TOT启动阶段,之后进入PPP项目。

在已处罚的地方政府违规融资案例中,融资租赁作为处分案例的情形并不是很多,部分的原因可能是,在有真实租赁背景下的融资租赁行为,不易界定违规融资与正常租赁行为的界限。

第四节 拨改租✘——生搬硬套的太极飞刀

拨改租,属于被叫停的违规武功。拨改租起源,据说可能是来自于太极内功的BT模式与融资租赁飞刀的生搬硬套版本,在把借款主体转换成平台公司后,逐渐开始把不适宜租用的客体,包括公立医院的病床气瓶和中小学校的桌椅黑板,无收费权的道路管网基础设施,都纳入了租赁范畴,把还本付息义务模拟成按期支付的租金。

武功内容

按照相关地区颁布的有关拨改租的文件,政府租用企业投资城市基础设施项目可采取“建设(购买)—租用—移交”的模式实施,即企业筹资建设或购买城市基础设施项目,政府授权有关政府职能部门与企业签订相关租用合同,政府授权部门按照合同约定使用基础设施项目并支付租用费用。租用合同到期后企业依照合同约定向政府移交建设或者购买的城市基础设施项目。

拨改租模式的主要架构与BT架构相类似,实施主体是政府相关职能部门,对城市市政基础设施而言,主要是建设主管部门。由政府授权部门与项目业主签订正式租用合同。区别主要是拨改租更多地应用于已有建成项目的“购买—租用—移交”,故项目业主(投资主体)一般情况下是政府指定的平台公司。项目业主投资(建设)资金可通过银行贷款、保险资金、专项资管计划、企业债、项目收益债券、投资基金、商业保理、信托投资等市场化方式筹集资金并承担偿还主体责任。

内功心法

拨改租与融资租赁模式的差异在于,拨改租的客体根本不是适宜租用的标的物,没有人曾因使用而付费,出租人也不可能终止或收回出租合同,整个交易结构,只是一个贷款行为的变相表述。

太极内功心法讲究的是顺应借用自然力,借助社会资本的投融资建设功能,怎么能自己搞几把飞刀扔来扔去的呢。如果拨改租不是违规融资行为,那任何机构都可以创造出“贷改租”、“投改租”了。拨改租是政府融资武功中不成功创新的典型案例,是融资租赁与BT组合的生搬硬套。

在现正实施的某市PPP项目中,七公也看到了“拨改租的PPP翻版”,通过所谓TOT方式把无收益的路桥基础设施出售给平台公司,然后以可用性付费加上微乎其微的运维补贴把本息还回去。只能说,裘千丈[注4]有时也有他们的市场啊。

第五节 ABS、类REITs✔——阳春白雪的玉女心经

ABS、类REITs、永续债不能直接用于地方政府,但属于合规的融资方式,并被寄予希望与PPP建立良好的配合关系近两年来广为业界所呼吁,比起传统的银行贷款,前者具有相对较好的期限和成本优势,但距离PPP项目对于期限和成本的要求尚有一定差距。

其中由于门派归属,REITs(房地产信托投资基金)出台的确定性不大,不过类似REITs的基础设施信托投资基金出台有其合理性;而在PPP市场中,其主要是对政府付费部分项目更有吸引力,但现实有一定难度;且随着政府付费(消费性融资)的基础设施建设类PPP项目的理论空间逐渐收窄,该基金出台的理论必要性亦在逐渐减弱。

说ABS、类REITs、永续债是更高阶段的玉女心经,并不是说它们本身招式有多复杂,一般要求相对稳定的现金流,而是说它们对于项目进展阶段的成熟程度、金融市场的成熟程度、长期投资者的成熟程度,都有较高的要求;主体参与方不仅要成熟地练成全真剑法和玉女剑法,还要心心相印“一段真婚姻”(财政部PPP中心),“身遭奇险之时,相互情切关心,都是不顾自身安危,先救情侣,才正合上了剑法的主旨”[注5],没感情的假结婚是不行的。

第六节 搬迁贷款✔——基础功夫的移形换位

搬迁贷款并不直接从属于政府融资方式,也没有任何文件禁止或限制搬迁贷款,这种招式本身并不复杂,属于基础功夫的移形换位,可惜应用场景有限。在射雕中,只有武功一般的沙通天[注4]遇到蓉儿时用过一次,效果貌似还不错。回头说来,虽然搬迁贷款能够在PPP项目中发挥重要的配合作用,但因其贷款条件比较苛刻,导致应用范围狭窄,在实践中使用不多。

武功内容

搬迁贷款是金融机构针对被拆迁企业新建项目或流动资金而发放的贷款。其主要内容是:外迁工业企业的厂房及基础配套设施建设和流动资金项目,一般为市区内工业企业搬迁至市区外工业开发区新建或流动资金需求。

项目主体为已与城镇化建设主管部门签署《拆迁补偿协议》的外迁工业企业,贷款额度上限为企业搬迁补偿额;融资期限:2-3年。贷款抵(质)押物为:搬迁企业现有地块及房产、拟建地块及拟建工程未来形成的在建工程。

内功心法

主要优点:经过认真计划和周密配合的搬迁贷款,将有利于在较大规模老旧厂区改造搬迁、以及进一步TOT模式中的应用,可以在片区开发类PPP项目中与其他金融工具组合使用,但搬迁贷款本身并不能解决土地整理项目在片区开发类PPP项目中的期限短、运营少等一些缺点,因此常见的是与其他长期运营项目组合在一起。

存在不足:与之前的一些简单武功相比,搬迁贷款的结构稍显复杂,因此一般也仅用于大型企业搬迁项目。而且,搬迁贷款的应用范围比较窄,除了一般要求被拆迁企业面积较大以外,主要是因为它对被拆迁企业的财务条件要求也比较高,七公遇到的不能做成的案例,绝大多数都是因为企业报表所表现出的经营规模,难以支持那么多的贷款额度。针对这一问题,可以考虑由平台公司承建一些工业地产,在一定程度上提供解决出口。

争议问题:应收原址所在地政府拆迁补偿款,是否可以用来增信,尚有争议。不过,在实践操作中,确实有这样的案例操作。我们猜测其部分的缘故,是因为它所从属的融资类别,既不属于地方政府举债、也不属于房地产开发,因此不是华山论剑的主要场地。

行文至此,我们利用这一部《铁血丹心》,已对与PPP和政府融资有关的大多门派武功做了初步评说。在此,我们绘制了一幅由合规武功组成的剑谱,以便于武林人士研究探讨。

在下一部《东邪西毒》中,我们会进一步对违规融资的合规心法加以利用,并寻找契机将前后二者加以融合。

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[注1] 朱占荣《地方政府融资平台公司发展破局:市场化与公司化》

[注2]文件目录

43号文:国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号)

财综4号文:关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综[2016]4号)

财金91号文:关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知(财金[2016]91号)

50号文:关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预[2017]50号)

87号文:关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)

92号文:关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金[2017]92号)

苏政发[2017]151号文:《省政府关于促进建筑业改革发展的意见》(苏政发[2017]151号)

[注3] 李寻欢:古龙《多情剑客无情剑》

[注4] 裘千丈:《射雕英雄传》中的人物,出场较早,是铁掌帮帮主裘千仞的双胞胎兄弟。武功低微常冒充其兄弟裘千仞的威名游刃有余的招摇撞骗, 后失足跌落铁掌峰谷底。

沙通天:《射雕英雄传》中的人物,黄河帮帮主,完颜洪烈手下五大高手之一。

[注5] 金庸《神雕侠侣》

本专栏连载文章:

5.【武侠专栏】ABO和ACM能否超越PPP成为绝世武功?PPP英雄传·PPP大势论剑

6.【武侠专栏】第五章 铁血丹心大结局——刻在PPP石壁上的武林剑谱

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